L'ACCESSO AGLI ATTI AMMINISTRATIVI DEI CONSIGLIERI COMUNALI.

L'accesso agli atti amministrativi dei consiglieri comunali
L’esame della questione di cui all’oggetto comporta l’analisi di una tematica complessa.
Necessita partire dalla constatazione che «La trasparenza» è un principio non solo dell’ordinamento giuridico italiano ma anche europeo. In quest’ultimo se ne parla nella risoluzione n. 81/89 del Consiglio d’Europa nonché «nella dichiarazione sul diritto di accesso» allegata al trattato di Maastricht, ratificato con legge 3 novembre 1992, n. 454. Nel nostro ordinamento la disciplina relativa al diritto di visione degli atti ed all’informazione per l’esercizio del mandato da parte dei consiglieri comunali fu introdotta nel 1985 con l’art. 24 della legge 27 dicembre 1985, n. 816.

Quindi è stata sostituita nel 1990 con la legge 8 giugno 1990, n. 142 (artt. 7 e 31), cui hanno fatto seguito la legge 7 agosto 1990, n. 241 (capo V), ed il D.L.vo 3 febbraio 1993, n. 29 (art. 5, comma 1, lett. c).

L’attuale normativa all’art. 43 del D.L.vo n. 267/2000 prevede che «I consiglieri comunali hanno diritto di ottenere dagli uffici del Comune nonché dalle aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie ed informazioni in loro possesso, utili all’espletamento del proprio mandato».

La giurisprudenza in materia ha chiarito che:
Finalità
- il diritto di accesso del consigliere comunale non riguarda soltanto le competenze amministrative del Consiglio comunale ma essendo riferito all’espletamento del mandato, investe l’esercizio del munus di cui egli è investito in tutte le sue potenziali implicazioni al fine di una compiuta valutazione della correttezza e dell’efficacia dell’operato dell’Amministrazione comunale (Cons. di Stato, Sez. V, 21/02/94, n.119);
Motivazione della richiesta
- il Consigliere che esercita tale diritto non è tenuto a specificare i motivi della richiesta «né gli organi burocratici hanno dell’Ente hanno titolo per richiederli, perché ,in caso contrario, questi ultimi sarebbero arbitri di stabilire l’estensione del controllo sul loro operato» (Cons. di Stato, Sez. V, 7 maggio 1996, n. 528);
Pertinenza con l’esercizio del mandato
- per documenti pertinenti all’esercizio del mandato si devono intendere quelli idonei a chiarire la correttezza ed efficacia dell’attività dell’Amministrazione, anche riguardo alla sua coerenza con l’indirizzo politico amministrativo approvato, e perciò i documenti recanti notizie e dati sull’andamento dell’attività amministrativa.

Ampiezza del diritto di accesso e riservatezza
- è possibile prendere visione dei provvedimenti adottati dall’Ente e degli atti preparatori in essi richiamati, senza alcuna limitazione derivante dalla loro natura riservata, dal momento che essi pure sono vincolati dal segreto nei casi specificati dalla legge (Cons. di Stato, Sez. V, 20 febbraio 2000, n. 940; Cons. di Stato, Sez. VI, 6 dicembre 1999, n. 2045) fermi restando gli obblighi di tutela del segreto ed i divieti di divulgazione di dati personali stabiliti dalla normativa (Cons. di Stato, Sez. V, 8 settembre 19944, n. 976);

- l’art.2 del regolamento comunale «Sul diritto di accesso agli atti dei consiglieri» (C.C. n. 80/1997) limita la visione e l’accesso a tutti i provvedimenti formali adottati da qualsiasi organo del comune (Consiglio-Giunta- Sindaco-Responsabili degli uffici e servizi).

- Per «documento amministrativo», si intende ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni (es. pareri, relazioni ) o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale (art. 24 legge n. 241/1990).

- La richiesta può riguardare anche atti anteriori all’elezione del consigliere (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez III, n. 2151/1997).

- Non esistono limiti quantitativi agli atti cui si richiede di accedere (Cons. di Stato, Sez. V, sentenza n. 2716 del 4 maggio 2004) salvo il limite della ragionevolezza e proporzionalità meglio specificato sotto.

- Non può subire limitazioni per motivi organizzativi dell’Ente (Cons. di Stato, Sez. V, 22 febbraio 2007, n. 929).

- Non sono consentite richiesta generiche che riguardino intere aree di attività o intere materie poiché non coerenti con i compiti dei consiglieri che non riguarda il controllo specifico ma il controllo politico generale (Cons. di Stato, Sez. V, 28 novembre 2006, n. 6960).
Diritto alle notizie ed all’informazione
- Per informazioni pertinenti all’esercizio del mandato deve intendersi il diritto di visione e l’estrazione di copia dei soli provvedimenti già adottati e non può riguardare la documentazione amministrativa facente parte di carteggi in fase di istruttoria per i quali non sono ancora intervenute determinazioni definitive. Per l’acquisizione di notizie ed informazioni sui procedimenti in itinere i consiglieri debbono avvalersi delle altre facoltà d’interrogazione ed interpellanza riconosciute ai medesimi dalla legge (T.A.R. Marche, n. 1545/2000). Ciò trova fondamento nel principio che sta alla base del diritto di informazione e cioè «la valutazione della correttezza e dell’efficacia dell’operato dell’Amministrazione comunale (Cons. di Stato, Sez. V, 21 febbraio 1994, n. 119)» in quanto per ciò che non è stato ancora fatto operano gli altri istituti dell’interrogazione ed interpellanza.

- Contro tale impostazione (Cons. di Stato, Sez. V, n. 4471/2005) secondo il quale il «diritto all’informazione» del consigliere comunale – oltre ad poter in astratto indirizzarsi verso qualunque documento o atto, pubblico o privato, detenuto dall’amministrazione – può anche concretarsi nella mera richiesta di informazioni non contenute in documenti (che però trova un limite nel segreto d’ufficio).
La giurisprudenza ha ritenuto:

1. inaccessibili «i tabulati telefonici» poiché trattasi di documenti non formati né detenuti dalla P.A. (Cons. di Stato, Sez. V, n. 5190/2000);

2. accessibili anche gli atti concernenti vertenze e pareri legali, non potendosi applicare in via analogica le norme del DPCM 26 gennaio 1996, n. 200, che disciplina l’accesso agli atti dell’Avvocatura dello Stato (Cons. di Stato, Sez. V, sentenza n. 2716 del 4 maggio 2004 e T.A.R. Toscana n. 622/2007). Contro tale impostazione (Cons. di Stato, Sez. V, n. 5105/2000) che ha ritenuto inaccessibili «gli atti dei legali» in quanto il segreto previsto dal DPCM 26 gennaio 1996, n. 200, ha portata generale e come tale è applicabile anche al di fuori dell’ambito della difesa erariale;

3. accessibile anche il «libro giornale di cassa» (T.A.R. Piemonte, n. 3324/2006) il «Piano regolatore generale in corso di elaborazione» (T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, n. 1961/2006);

4. inaccessibili «le richieste di accesso generiche e non determinate o qualora non siano noti gli estremi, almeno degli elementi che consentano l’individuazione dell’oggetto dell’accesso» (Cons. di Stato, Sez. IV, n. 6293/2002);

5. inaccessibili gli atti del protocollo del Comune (T.A.R. Veneto, Sez. I n. 498/1995) / Contra (T.A.R. Milano, Sez. I, n. 1672/2004 e T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, n. 28/2006) secondo cui il registro di protocollo del Comune è accessibile ai consiglieri comunali in quanto può contenere notizie ed informazioni utili all’espletamento del mandato;

6. inaccessibili intere banche dati anagrafiche; accessibili singole cancellazioni o iscrizioni (garante privacy provvedimento del 12 febbraio 2004);

7. che il consigliere comunale non può abusare del diritto all’informazione riconosciutogli dall’ordinamento, piegandone le alte finalità a scopi meramente emulativi od aggravando eccessivamente, con richieste non contenute entro gli immanenti limiti della proporzionalità e della ragionevolezza, la corretta funzionalità amministrativa dell’Ente civico (Cons. di Stato, Sez. V, 2 settembre 2005, n. 4471);

8. è possibile non rilasciare gli atti al consigliere comunale solo in casi eccezionali e contingenti da motivare puntualmente ed adeguatamente e salvo il caso – da dimostrare – che lo stesso agisca per interesse personale (Cons. di Stato, Sez. IV, 21 agosto 2006, n. 4855);

9. infine per quanto riguarda i dati «riservati» il D.L.vo 30 giugno 2003, n. 196, all’art. 59 ne consente l’accesso nei limiti previsti dalla normativa vigente (per gli enti locali art. 43 del D.L.vo n. 267/2000) invece qualora l’accesso riguarda dati «sensibili idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale», il trattamento è consentito se la situazione giuridicamente rilevante che si intende tutelare è di rango almeno pari ai diritti dell’interessato ovvero consiste in un diritto della personalità o in altro diritto o libertà fondamentale e inviolabile (art. 60 D.L.vo n. 196/2003);

10. sono da ritenere non coerenti con il mandato, richieste di accesso che, per il numero degli atti richiesti (es. 13 atti protocollati in un ristretto numero di giorni) e per l’ampiezza della loro formulazione (richieste riguardanti «aree di attività» o altre genericamente descritte), si traducano in un eccessivo e minuzioso controllo dei singoli atti in possesso degli uffici, infatti siffatte richieste si configurano come forme di controllo specifico, non già inerente alle funzioni di indirizzo e controllo politico amministrativo demandate dalla legge ai consigli comunali (Cons. di Stato, Sez. V, n. 6960/2006);

11. l’esercizio del diritto di accesso deve essere esercitato in modo da arrecare il minore aggravio possibile agli uffici in quanto «è generale dovere della pubblica Amministrazione ispirare la propria attività al principio di economicità che incombe non solo sugli uffici tenuti a provvedere ma anche su soggetti che richiedono prestazioni amministrative i quali se appartenenti alla stessa Amministrazione sono tenuti, in un clima di leale cooperazione a modulare le proprie richieste in modo da contemperare i diversi interessi» (Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi parere del 10 dicembre 2002).

Segreto d'ufficio

L'impiegato deve mantenere il segreto d'ufficio. Non può trasmettere a chi non ne abbia diritto informazioni riguardanti provvedimenti od operazioni amministrative, in corso o concluse, ovvero notizie di cui sia venuto a conoscenza a causa delle sue funzioni, al di fuori delle ipotesi e delle modalità previste dalle norme sul diritto di accesso. Nell'ambito delle proprie attribuzioni, l'impiegato preposto ad un ufficio rilascia copie ed estratti di atti e documenti di ufficio nei casi non vietati dall'ordinamento.